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英国政府关于科技财政的治理系统探析

发布时间:2018-09-28

摘要

  提升科技管理水平有利于发挥科技管理在引领和组织科技创新中的作用。科技经费管理是科技管理中的核心问题之一, 各国政府都高度重视。英国是世界上科技实力强、管理水平高的国家之一。研究英国科技财政治理体系, 对于完善我国科技财政治理、提高科技决策水平具有重要的借鉴意义。

  1、英国科技财政管理体制

  英国的科技实力世界一流, 它以全球1%的人口产出了占全球6.9%的论文, 高影响论文引用次数占全球的15.8%。诺贝尔奖得主90多人, 居世界第二。高等教育举世闻名, 在世界大学20强中占4席。

  自20世纪80年代以来, 英国财政治理结构发生重大转型, 核心是将市场机制引入财政管理。许多政府职能向公共机构转移, 在有关公共产品决策过程中, 政府、非政府机构、公众共同发挥作用。这些改革有效地克服了因层级制所造成的官僚化问题, 实现政府与公民对公共领域的共管共治。

  (1) 管理理念。西方国家改进财政治理结构的行动有其深厚的理论渊源, 笔者认为影响最大的是公共选择理论、管理主义。公共选择理论认为人的行为受自利的动机所支配, 政府官员也不例外, 因此建议采取保守的政策路线, 如:反对政府过度管制和垄断, 强调伸张个人选择的自由。管理主义认为要重视政府预算支出的效益, 而市场取向的管理方法比传统行政模式更具有效率, 建议政府行政管理应该引入市场机制。

  对英国科技管理影响甚大的是英国科学界的“金科玉律”———霍尔丹原则 (Haldane Principle) 。所谓“霍尔丹原则”, 是指政府与科研应保持“一臂之距”, 科学家拥有自由探索的权力, 掌握资助研究项目的决定权。政府不直接管理研究机构和项目, 而由科技界自主地实施管理。

  (2) 管理机构。英国科技管理机构分别由首相府、议会、政府三个层次组成。 (1) 首相府设立科学技术委员会, 并设立首席科学顾问, 是英国政府在重大科学和技术方面的最高咨询机构, 为首相提供政策咨询。 (2) 议会设立科技办公室, 对提交议会的报告进行咨询和评估, 评议政府提交的重大科技改革方案。 (3) 商业创新技能部 (BIS) 是英国的科技行政主管部门, 负责研究制定英国科学、工程和技术等方面的相关政策, 对政府支持的7个研究理事会以及其他非政府研究机构进行管理, 协调跨部门的科技合作等。

英国科技财政治理结构
英国科技财政治理结构

  英国研究理事会向英国议会负责, 拥有独立的政策制定权、经费使用权和管理权。其最高决策机构是理事会, 由来自政府、大学、企业、研究机构以及其他相关机构的10~18名代表组成。其成员通过公开竞争提名, 任期通常不超过4年, 他们仅提供劳务而不是研究理事会的正式雇员。理事会的任务是批准研究理事会的政策、发展战略、经费预算, 并就重大研究项目和计划做出资助的决定。各研究理事会按研究领域和方向确定各自的研究发展项目和计划, 采取同行评议竞争机制选择项目。政府不干预研究理事会的日常工作, 只负责制定宏观发展战略。

  2、科研经费体系

  英国主要通过三个渠道来分配科研经费:研究理事会、高等教育拨款委员会和政府各部门。其中, 研究理事会以计划或项目形式, 通过公开竞争、独立透明的同行评议, 确定对高等院校及其他机构提供资助, 属于竞争性支持。高等教育拨款委员会以科研卓越框架 (REF) 的评估结果为重要参考对高校进行一揽子拨款, 由大学和其他高教机构自主使用, 维持基本的科研基础设施和科研能力, 属于稳定性支持。英国这种将科研项目资助与科研条件拨款相结合的经费模式被称为“双重资助体系”。研究理事会与英格兰高等教育拨款委员会的预算纳入商业、创新与技能部 (BIS) 的年度预算, 是英国政府科研经费的核心部分。

  以2016—2017财年为例, 英国7个研究理事会总共获得支持高等教育机构的科研经费为27.36亿英镑, 高等教育拨款委员会总共获得支持高等教育机构的科研经费为15.78亿英镑。双重资助体系支持的科研经费占政府研发经费总支出的一半以上, 其他政府部门的科研支出相对较少。就苏格兰地区来说, 研究理事会的资助占80%左右, 而拨款委员会占20%。

  以上是财政经费配置情况。而从英国全社会科技经费来看, 在使用方面, 企业支出约占全国科技经费的61%, 大学支出约占27%;在投入方面, 企业投入约占全国的44%, 政府投入约占32%。帝国理工学院在2014—2015财年获得了4.28英镑的科研收入。其中约一半以上来自政府各部门、地方政府、医疗机构以及研究理事会, 约1/4来自欧洲及海外, 约1/5来自慈善组织与工商企业。

  3、科研评价和经费监管

  科研评价是科学配置财政资金、提高投入绩效、优化管理决策的重要手段。英国科技评估拥有完善的科研评价体系, 与双重资助体系紧密相关的是高等教育拨款委员会和研究理事会的评估体系。由于双重资助体系的支持方式与侧重点的不同, 高等教育拨款委员会主要是形成了一套对科研群体进行评价的评估体系, 而研究理事会则发展形成了对科研计划与项目进行评价的科研评估体系。

  (1) “研究卓越框架” (REF) 。是由高等教育委员会开展, 主要用于评价高等院校的科研项目质量的框架。它以学科为单元, 旨在通过评估引导学科发展, 增强学科的核心竞争力。高校可以自主决定参评的学科、科研人员。高等教育拨款委员会根据评价的等次和高校参评学科的类型与规模决定未来5至6年内的拨款额度。评价小组专家成员具有广泛的代表性, 其成员由高校、专业协会、科技社团和科研成果的应用单位推荐并选举产生。“研究卓越框架”从学术质量 (占权重65%) 、科研影响力 (占权重20%) 、科研环境 (占权重15%) 三方面评估英国大学的科研质量。科研的学术质量是最重要的评估指标, 强调对科学研究的卓越性追求, 看重在国际上的竞争力;科研影响力主要评价科研单位在某一学科领域所开展的科研活动对经济、社会、文化、环境、公共政策等领域所产生的重要影响。

  根据评价结果, 只有评级达到四星 (即世界一流) 或者三星 (即国际优秀) 的大学才能获得资助。2014年的评估结果显示, 30%的参评高校获评四星, 45%的参评高校获评三星, 也就是说75%的高校获得了资助。

  (2) 其他层面的评价。研究理事会的评估工作包括项目立项选择、项目的监测评估和影响评估等方面工作。由于各研究理事会学科不同、管理独立, 暂无统一的评估体系。另外, 英国第三方评估市场成熟, “第三方”的独立性强, 在科技管理决策中起着重要作用。如英国商业、能源和工业部委托评估公司以“科学和创新审计”方式评估各个区域的潜在国际竞争优势, 以此寻找具有卓越的研发能力、较强的产业比较优势和国际合作前景广阔的区域, 进而投入资金和项目, 促成科技项目资源与产业集群有效对接。

  (3) 科研经费监管。拨款委员会定期对项目和大学组织审计。对项目的审计频率与其规模有关, 规模越大, 审计的频率越高。对大学的审计则主要采用年度抽样方法。英国国家审计署代表议会对财政收支情况进行监督审查的专门机关, 具有高度独立性, 并向议会提供报告和建议, 确保财政支出“物有所值”。审计工作的权威性和结果的可信度较高。另外, 英国社会的完善诚信体系在科研领域发挥着巨大作用, 社会、民众对失信的零容忍犹如悬在头上的“达摩克利斯之剑”, 无形地维护了科技财政资金的安全。

  4、近年来科技财政治理的新动向

  (1) 创新平台盘活存量资源, 以财政资金引导产业资本。英国政府积极鼓励支持科学家、高等院校和企业相互合作, 一方面扩大财政资金的杠杆作用, 提高资金使用效益;另一方面促进科技成果转化, 提升经济实力和国际竞争力。在苏格兰, “研究池”和“创新中心”是实施创新合作的重要抓手。“研究池”的组织形式相当于学科领域的研究联盟, 旨在促进高校基础设施等科研资源开放共享、共同开展人员培训、同领域科学家协同合作, 发挥聚集效应和规模效应。“创新中心”是由大学教研人员、研究机构和企业共同组成的可持续发展且具有国际视野的社群, 共同制订商业计划并确定评估指标, 吸引产业和政府投资。“研究池”为“创新中心”的发展提供学术基础, “创新中心”通过吸引产业投资、反馈市场需求促进“创新池”的发展。

  以油气创新中心为例。来自苏格兰的12所大学的400多名研究人员和2000多个公司共同参与油气开发的创新性解决方案。研究理事会以1000多万英镑作为启动资金, 预期将撬动两倍多的外部投资。源源不断出现的新产品和解决方案, 从纸上落到地上, 从企业走向市场。

  (2) 社会组织参与协同治理, 成为科技财政治理体系的重要组成部分。比如, 支持成立创新引导机构。英国科技和艺术基金会是一家促进创新的非政府慈善机构, 由政府投入启动资金, 旨在帮助机构和个人实现创意。该机构成立了“挑战奖励中心”, 以“公众选出挑战难题—发起挑战—解决难题—予以奖励”的形式激发全社会的创新, 这种财政资金后补助的形式有效地实现了经济效益和社会效益的统一。社会机构参与评估和监督。如, 英国国家信息技术计划委托给英国科研政策研究所 (SPRU) 等组织进行评价;在保持财政透明度的基础上, 进一步让公立科研项目接受媒体监督, 向媒体公布项目进展情况。

  (3) 创新科技财政资金配置方式, 破解小企业创新的融资难题。2008年国际金融危机后, 为激发企业创新活力, 英国政府进一步采取税收调节、政府采购、成立创新协调机构 (创新署) 、设立投资基金、发放创新券等形式系统地支持中小企业创新。其中, 英国创新署60%以上的经费用于支持小微企业的创新活动, 在新的财年, 创新署的预算预计将继续扩大。

  5、启示

  作为一个老牌资本主义国家, 在科技领域英国却是一棵“常青树”, 它的科技财政治理体系也为我们提供很多启示。完善的科技财政治理体系是以政府为引导, 以市场为基础, 各市场主体充分参与的动态科技生态系统, 形成政府、科学共同体、企业、社会组织、公众在科技领域形成各安其位而又共管共治的格局。

  首先, 高效的非政府科研管理机构有助于政府转变职能, 使政府更加专注于科技创新战略规划、政策制定和监督等, 也有助于更加公正、公平、合理地分配公共资源。完善的科研管理机构的内部治理有利于提高科学家话语权, 使有限的资金用在刀刃上。

  其次, 科技评估的结果导向。从重视过程到结果转变, 重视对科研成果的学术质量和经济社会价值的评价, 使绩效预算管理真正得到落实。

  再次, 有力的媒体监督、公众监督和完善的诚信体系发挥着无形的力量, 一旦违规将受到严厉惩罚。多层次的分类评价体系有利于保证国家科技战略目标的实现和财政资金的合理配置。

  最后, 企业与研究机构的结合、财政资金与社会资本的联合既发挥了财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用, 又破解了科技与经济“两张皮”的困局。

  参考文献
  [1]王敏, 张国兵.英国高校科研经费“双重资助体系”研究及思考[J].科技管理研究, 2015 (24) :29-34.
  [2]刘娅.英国财政科研经费管理机构工作评价机制研究[J].全球经济了望, 2016 (2) :19-25.
  [3]中国科技技术发展战略研究院课题组, 孙福全.国内外科技治理比较研究[J].科学发展, 2017 (6) :34-44.

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